ضرورت و ملزومات آمایش و پیمایش سیاسی
پژوهشکده فرهنگ‌پژوهی نشست تخصصی "ضرورت و ملزومات آمایش و پیمایش سیاسی در سیاستگذاری عمومی" به دبیری دکتر ابوالفضل دلاوری عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبائی را مورخ 94/12/18 در تالار دفاع دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه برگزار نمود.
_5057.JPG)
این نشست با حضور دکتر علی کریمی مله عضو هیأت علمی گروه علوم سیاسی دانشگاه مازندران و مسئول گروه مطالعات سیاستگذاری دفتر بررسیهای استراتژیک رئیس جمهور، دکتر محمد قاسمی عضو هیأت علمی گروه اقتصاد دانشگاه علامه طباطبائی و گروه مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس، دکتر ابوالفضل دلاوری عضو هیأت علمی گروه علوم سیاسی و روابط بین‌الملل دانشگاه علامه طباطبائی با هدف دستیابی به راهکارهای برای سیاست سنجی مستمر و نهادمند برگزار شد.
چکیده مباحث نشست:
1. ویژگی ها و نارسائیهای نظام سیاستگذاری عمومی در ایران
نظام سیاستگذاری عمومی در ایران در مجموع چندان بر مبانی علمی، تفکر استراتژیک استوار نیست و از ترتیبات سازمانی مناسب و نیروی کارشناسی کافی برخوردار نیست. در مقابل، این نظام به شدت سیاستزده، محافظهکار و ناکارآمد است. سیاستها و تصمیمات سیاسی غالبا بر اساس معیارها و ملاحظات شخصی، جناحی، منطقه ای و قومی صورت میگیرد؛ چندان آینده نگرانه نیست؛ از تداخلها و تعارضات سازمانی رنج میبرد و در اجرا نیز با موانع مختلف درون سیستمی و برون سیستمی مواجه است. این در حالی است که جامعه ایران، به ویژه در سالهای اخیر از یک سو به یک جامعه بسیار پیچیده (دارای ساحتارها و روابط چند لایه درونی و بیرونی) م از سوی دیگر به یک جامعه پر مسئله (در زمینه های مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی) تبدیل شده است و خود این موضوع بیانگر کاستی ها و ناکارآمدی نظام موجود سیاستگذاری است.
سیاستزدگی نظام سیاستگذاری عمومی در ایران البته به معنای توجه به ابعاد سیاسی موضوعات و مسائل مورد نظر نیست بلکه در ابعاد امنیتی (در معنای خاص آن که معطوف به کنترل سیاسی جامعه به سود حکومت است) و گاه به مطالبات و انتظارات کوتاه مدت گروههای حامی و پیرو خلاصه می شود. به عبارت دیگر مصالح دراز مدت عمومی و حتی منافع استراتژیک و دراز مدت گروههای حامی و پیرو نیز چندان مورد توجه قرار نمی گیرد. مثال بارز در این مورد، نحوه تصمیم گیری و اجرای سیاست هدفمندی یارانه هاست که به رغم اهمیت و مقیاس وسیع اقتصادی و اجتماعی آن در هیچ مرحله ای هیچ بحث و بررسی در مورد ابعاد مختلف سیاسی آن صورت نگرفت. تنها چیزی که گاه مطرح میشد (آن هم به طور غیر رسمی و حاشیه ای) این بود که نباید در جریان اجرای این سیاست، گروههای اجتماعی طرفدار انقلاب و نظام، که به تعبیر مسئولان وقت شامل طبقات و اقشار پایین جامعه بودند، آسیب ببینند. این در حالی بود که با اجرای آن سیاست، نه فقط یک طبقه استراتژیک دیگر (یعنی طبقه متوسط شهری) تضعیف شد بلکه در میان مدت خود همان اقشار و طبقات پایین هم تحت فشار پیامدهای تورمی آن سیاست قرار گرفتند. آثار و پیامدهای سیاسی منفی این موضوع از چند سال بعد از اجرای آن سیاست تا به امروز به خوبی خود را در تشدید واگرائی ها و منازعات سیاسی نشان داده است.
اصولا سیاستگذاری عمومی در ایران سیاستزده است و غالباً جنبه سلیقهای و گاه فرمایشی و ظاهرسازانه دارد. به عبارت دیگر، برنامهها و سیاستها به شدت متأثر از رقابتها و منازعات ناشی از جناح بندیهای درون حکومتی یا منویات و علایق شخصی مقامات حکومتی و دولتمردان است. متون و اسناد راهبردی و سیاستی غالبا مشتمل بر بیان آرمانها، اهداف و راهبردهای کلی آنهم در قالب جملات شعارگونه است. به همین دلیل وقتی اینگونه برنامهها و اسناد سیاستی به مرحله اجرا میرسند از آنجا که بسیار کلی و مبهم، غیر واقع بینانه، غیر کارشناسی شده هستند، تصممگیران و مجریان سیاستها کار بر اساس چنین اسنادی را چنان سخت و غیر قابل عملیاتی شدن میبینند که عملا آن را کنار میگذارند و به سمت الگوهای مألوف، یعنی سیاستهای جناح محور، سلیقهای ، کوتاه مدت و غالبا ناهمسو و گاه نوسانی میکشانند.
2. جای خالی توجه به ابعاد و پیامدهای سیاسی در نظام سیاستگذاری عمومی
در سالهای اخیر در سیاستگذاری های اقتصادی کشور گاه به طور محدود به ابعاد و مسائل فرهنگی سیاستها توجه می شود. ضرورت تدوین پیوست فرهنگی در کنار پیوستهای زیست محیطی برای سیاستهای اقتصادی، عمرانی در سالهای اخیر نمونهای از این توجه است (البته جدیت در اجرا و نظارت بر همین پیوستها نیز محل تردید است). البته تردیدی نیست که همین توجهات اندک نیز امیدوارکننده است. اما سیاستهای عمومی ابعاد بیشتری دارند که بسیاری، از جمله مهمترین آنها، همچنان مغفول مانده است. برای مثال، رصد کردن سرمایه اجتماعی (میزان اعتماد افراد و گروههای مختلف به یکدیگر، به حکومت و به نهادهای سیاستگذار) از اهمیت زیادی در سیاستگذاری عمومی برخوردار است زیرا این مقوله هم بر میزان موفقیت در اجرای سیاستها و هم بر آثار و پیامدهای اجتماعی و سیاسی این سیاستها و به ویژه بر میزان تابآوری اجتماعی تأثیر تعیین کننده ای دارد. اما این موضوع هیچگاه به صورت نظام مند در دستور کار قرار نگرفته و گاه برخی نهادها و سازمانهای دولتی به صورت غیر منظم، سلیقه ای و بخشی به انجام مطالعاتی در این زمینه دست می زنند. همچنین سنجش میزان رضایت عمومی از اجرای سیاستهای عمومی نیز امری مغفول در نظام سیاستگذاری و نظارتی کشور است. البته گاه چنین ارزیابیهائی به صورت شکلی و بوروکراتیک و غالبا توسط خود نهادهای مسئول انجام می شود که طبعا چندان جدی و سودمند نیست.
این در حالی است که در کشورهای پیشرفته چه قبل از سیاستگذاری و چه پس از اجرای آن، بررسیها جدی آن هم توسط موسسات مستقل و حرفهای صورت می گیرد. برای مثال در انگلستان نهاد تخصصی ویژه ای برای تدوین لوایح قانونی وجود دارد که متشکل از 50 نفر از زبده ترین حقوقدانان آن کشور است . همچنین در آمریکا ارزیابی آثار و پیامدهای سیاستها بهطورجدی و مستمر توسط مؤسسات تخصصی نظر سنجی و ارزیابی صورت میگیرد. در کره جنوبی نیز مرکز پژوهشهای مجلس این کشور در مواردی به ارزیابی آثار و پیامدهای قوانین مصوب دست زدهاست.
3. ضرورت ابتنای سیاستهای عمومی بر پژوهشها و سنجشهای علمی
سیاستگذاری از نوع تصمیمگیری است. تصمیمات نیز سه نوع هستند: استراتژیک، تاکتیکی و عملیاتی. البته امروزه نوع چهارم سیاستگذاریها با عنوان سیاستگذاری مبتنی بر احتمال هم مطرح است بنا بر این لازم است اطلاعات وسیعی از همه ابعاد و اجزاء موضوع و مسئله مورد نظر وجود داشته باشد. همچنین اجرای هر سیاستی موجد آثار و پیامدهای متفاوت و گاه متعارضی برای گروههای مختلف اجتماعی است. بنا بر این لازم است این آثار و پیامدها نیز مورد بررسی قرار گیرد. این در حالی است که، سیاستگذاری عمومی در ایران در بهترین شرایط غالبا بر اساس برخی اصول و مفروضههای کلی نظیر آنچه در اسناد سیاستی میآید استوار است. این اسناد غالبا متضمن اهداف کلی (آن هم اهداف حکومت) هستند و نه اطلاعات دقیق و جزئی در مورد امکان سنجی، ملزومات و الزامات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی آن سیاستها. گاهی متن این اسناد آنچنان مبهم است که باید عده ای بیایند توضیح دهند..بهعلاوه در سیاستگذاریهای عمومی در ایران به گروههای ذینفع توجه چندانی نمیشود. ما نمیدانیم که ذینفعهای فرعی چه افراد و گروههایی هستند. بنا براین اصولا ارزیابی آثار و پیامدهای اجتماعی سیاستها نیز موضوعیتی پیدا نمیکند. با وجود این، ضرورت چنین بررسیهائی امروزه بیش از هر زمانی احساس میشود.
بحث در مورد ارزیابی سیاستها در معنای علمی و محققانه آن در ایران سابقه چندانیای ندارد و بهتازگی آغاز شده است و البته هنوز مقامات و دولتمردان آمادگی چنین کاری ندارند و روی خوشی به آن نشان نمیدهند. آنها ترجیح میدهند بر اساس رویههای رایج در گذشته عمل کنند. در سالهای اخیر ضرورت انجام چنین بررسیهائی در کمیسیون های دولت مورد بحث قرار گرفت و از جمله این پیشنهاد مطرح شد که هر پیشنهادی که از سوی وزارتخانهها و سازمانهای دولتی برای تبدیل به لایحه به کمیسیونها داده میشود لازم است 14 مشخصه را دارا باشد و از جمله این که باید شامل سازوکارهای ارزیابی آثار و پیامدهای اجرایی سیاستها و اقدامات مربوط به آن لایحه هم باشد. اما تاکنون در عمل توجه چندانی به این موضوع نشدهاست. بنا براین، تلاش برای مقیدکردن دولت و نهادهای سیاستگذاری برای ابتنای سیاستها بر مطالعات و بررسیهای علمی و همچنین ارزیابی آثار و پیامدهای سیاستهای اجراشده از ضرورت و اهمیت زیادی برخوردار است.
4. پیش شرط‌ها و ملزومات آمایش و پیمایش ابعاد سیاسی سیاستگذاری عمومی
نظام سیاستگذاری عمومی در ایران محتاج اصلاح اساسی است و یکی از ابعاد این اصلاح ابتنای سیاستگذاری بر مطالعات، سنجشها و ارزیابی دقیق و بیطرفانه است. بررسی زمینهها، فرصتها و ملزومات سیاستگذاریها (آمایش) باید توسط نهادهای تخصصی و مستقل صورت گیرد. همچنین در ارزیابی آثار و پیامدهای سیاست ها، علاوه بر موسسات تخصصی و مستقل، باید رسانهها و عرصههای عمومی نیز توسعه پیداکنند تا گروههای ذینفع و عموم مردم بتوانند به صورت مستقیم و سریع نظر و ارزیابی خود را در مورد سیاستهای اعلامی یا اعمالی بیان کنند. دستیابی به چنین مهمی البته شرایط و ملزومات متعددی را میطلبد:
نخست این که، اجرای آمایش علمی به ویژه در مورد ابعاد سیاسی موضوعات مورد نظر سیاستگذاران پیش از اتخاذ تصمیم و سیاستگذاری مستلزم این است که مرجعیت علم و کارشناسی در حوزه های سیاسی و سیاستگذاری عمومی به رسمیت شناخته شود و مبنای کار قرار گیرد. بنابراین، باید از وجود چنین ذهنیتی در میان دولتمردان و سیاستگذاران اطمینان نسبی حاصل شود
دوم این که، ارزیابی آثار و پیامدهای سیاستها نیز متضمن این پیش فرض است که امکان و تمایل بازاندیشی در سیاستها، چه در سطح استراتژیک و چه تاکتیکی وجود دارد. در غیر این صورت، به فرض که چنین بررسیها و ارزیابیهایی هم صورت گیرد، فایده چندانی ندارد.
_5058.jpg)
سوم این که، بررسی علمی و ارزیابی سیاستهای عمومی، به ویژه تمرکز بر ابعاد سیاسی این سیاستها، مستلزم تحولات و اصلاحاتی در فضای سیاسی و الگوهای سیاست ورزی و سیاستمداری در کشور است: گشودگی و شفافیت فضای سیاسی، چرخش آزاد اطلاعات، گسترش عرصه عمومی و توسعه مشارکت سیاسی و اصلاح الگوهای تصمیم سازی سیاسی و مشارکت گروههای اجتماعی ذینفع در فرایند تصمیمگیری و سرانجام، تقویت مسئولیت پذیری و نقد پذیری دولتمردان و سیاستگذاران است.
چهارم این که، انجام پژوهشها و ارزیابیهای نظام مند و مستمر و در عین حال دقیق و کاربردی در زمینه سیاستگذاری نیازمند سرمایههای علمی و سنتهای پژوهشی متناسب با این موضوع است. در صورتی که پژوهشگران مجرب در حوزههای کاربردی سیاست و یا سنتها و ابزارهای مناسب برای پیمایشهای سیاسی و سنجش و ارزیابی سیاستها وجود نداشته باشد، به فرض وجود تمایل دولتمردان به انجام چنین پژوهشها و آمادگی آنها برای بازاندیشی در سیاستها، بازهم حاصل چندانی بهبار نخواهد آمد. بنابراین، باید دید که گرایشها و ظرفیتهای آموزش و پژوهش در رشتههای علوم سیاسی و اجتماعی در ایران امروز تا جه حدی برای پاسخگویی به این نیاز آمادگی دارد.
به نظر می رسد در هر چهار مورد نامبرده هنوز در کشور ما با مشکلات و محدودیتهای متعددی روبروست. بنا بر این، پیدایش و تدارک این شروط و ملزومات، خود نیازمند اصلاحاتی در ساختارها و رفتارها و پندارهای سیاسی است.